[행정업무] 공문서의 개념과 종류 형식 등

 

오늘은 이제부터 행정의 언어라고 할 수 있는 문서에 대해 알아보고자합니다. 문서는 흔히말하는 A4용지의 종이에 글을 담은 것을 생각하기 쉽지만 공문서로 의사결정이나 의사표현까지 이루어지는 중요한 문서입니다. 따라서 공문서의 개념과 문서의 필요성, 기능을 알아보고 종류에 따라  어떠한 문서가 생산되고 활용되는지 알아보도록 하겠습니다.

 

제 2 장 공문서 관리 등 행정업무의 처리
제1절 공문서의 작성 및 처리
1. 문서의 개요
가. 공문서의 개념
1) 행정상 공문서의 개념
문서는 일반적으로 사람의 의사나 사물의 형태·관계 등을 문자 기호·숫자 등을 활용하여 종이 등 매체에 기록 표기한 것을 말하는데, 행정기관의 의사도 문서의 형태로 표시된다.

행정상 공문서라 함은 행정기관 또는 공무원이 직무상 작성하고 처리한 문서 및 행정기관이 접수한 문서를 말한다.

「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」제3조제1호에는 “공문서란 행정 기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면·사진·디스크 테이프.필름. 슬라이드 전자문서 등의 특수매체기록을 포함한다)와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다.”라고 규정하고 있으며, 전자문서에 대해서는 영 제3조제2호에서 “컴퓨터 등 정보처리 능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되거나, 송신 수신 또는 저장된 문서"로 규정하고 있다.
 한편 민원 처리에 관한 법률 시행령」제30조제1항에는 행정기관의 장이 ① 위·변조 방지조치, ② 출력한 문서의 진위확인조치 등을 취하여 민원인에게 동지한 전자문서를 민원인이 출력한 경우 이를 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제3조제1호에 따른 공문서로 인정하고 있다.

※출력한 민원문서들 공문서로 보는 경우(예시) : 토지(임야)대장 등본, 주민등록표등본(초본), 병적증명서, 출입국사실증명, 국민기초생활수급자 증명서, 장애인증명서, 사법시험 합격증명(확인)서, 지방세세목별과세(납세)증명서 등

2)법률상의 공문서의 개념
가) 「형법」상의 공문서
「형법」에서 말하는 “공문서"라 함은 공무소 또는 공무원이 그 명의로써 권한 내에서 소정의 형식에 따라 작성한 문서를 말하며, 공문서 위조·변조, 허위공문서 등의 작성 및 행사 등 공문서에 관한 죄(제225조 내지 제230조, 제235조 및 제237조)를 규정하여 공문서의 진정성(眞正性을 보호하고 있는 데, 일반적으로 공문서에 관한 죄는 사문서에 관한 죄보다 무겁게 처벌되고 있다.

나)「민사소송법」상의 공문서
「민사소송법」은 “문서의 작성방식과 취지에 의하여 공무원이 직무상 작성한 것으로 인정한 때에는 이를 진정한 공문서로 추정한다." (제356조)라고 규정하여 증거능력을 부여하고 있다.

나. 문서의 필요성
“모든 행정업무는 문서로 시작해서 문서로 끝난다.”고 할 정도로 행정활동은 대부분 문서로 이루어진다. 이처럼 문서는 인체의 혈액처럼 행정업무를 수행하는 과정에서 필수적인 요소로서 일반적으로 다음과 같은 경우에 문서가 필요하게 된다.
1) 내용이 복잡하여 문서 없이는 업무처리가 곤란할 때
2) 업무처리에 대한 의사소통이 대화로는 불충분하여 문서가 필요한 때
3) 행정기관의 의사표시 내용을 증거로 남겨야 할 때
4) 업무처리의 형식상 또는 절차상 문서가 필요한 때
5) 업무처리 결과를 보존할 필요가 있을 때

 

다. 문서의 기능
1)의사의 기록·구체화
문서는 사람의 의사를 구체적으로 표현하는 기능을 갖는다. 사람이 가지고 있는 주관적인 의사는 문자·숫자 기호 등을 활용하여 종이나 다른 매체에 표시하여 문서화함으로써 그 내용이 구체화된다. 이 기능은 문서의 기안에서부터 결재까지 문서가 성립하는 과정에서 나타나는 것이다.
2) 의사의 전달
문서는 자기의 의사를 타인에게 전달하는 기능을 갖는다. 문서에 의한 의사 전달은 전화나 구두로 전달하는 것보다 좀 더 정확하고 변함없는 내용을 전달할 수 있다. 이것은 의사를 공간적으로 확산하는 기능으로서 문서의 발송 도달 등 유통과정에서 나타난다.
3) 의사의 보존
문서는 의사를 오랫동안 보존하는 기능을 갖는다. 문서로써 전달된 의사는 지속적으로 보존할 수 있고 역사자료로써 가치를 갖기도 한다. 이는 의사표시를 시간적으로 확산시키는 역할을 한다.
4) 자료 제공
보관·보존된 문서는 필요한 경우 언제든 참고자료 내지 증거자료로 제공 되어 행정활동을 지원촉진시킨다.
5) 업무의 연결·조정
문서의 기안·결재 및 협조 과정 등을 통해 조직 내외의 업무처리 및 정보 순환이 이루어져 업무의 연결·조정 기능을 수행하게 된다.

 

라. 문서의 종류
1) 작성주체에 의한 구분
가) 공문서
행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면, 사진, 디스크, 테이프, 필름, 슬라이드, 전자문서 등 특수매체기록 포함)와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다.

나) 사문서
개인이 사적(私인 목적을 위하여 작성한 문서를 말한다. 그러나 사문서도 각종 신청서·증명서·진정서 등과 같이 행정기관에 제출하여 접수가 된 것은 사문서가 아니고 공문서로 취급되며 그 문서를 제출한 사람도 접수된 문서를 임의로 회수할 수는 없다.

 

2) 유통대상여부에 의한 구분
가) 유통되지 않는 문서: 내부결재문서
행정기관이 내부적으로 계획 수립, 처리방침 결정, 업무보고, 소관사항 검토 등을 하기 위하여 결재를 받는 문서를 말한다. 내부적으로 결재를 받는 문서이므로 발신하지 않는다.

나) 유통대상 문서
(1) 대내문서
해당 기관 내부에서 보조기관 또는 보좌기관 상호간 협조를 하거나 보고 또는 통지를 위하여 수신 발신하는 문서를 말한다.
(2) 대외문서
해당 기관 이외에 다른 행정기관(소속기관 포함)이나 국민, 단체 등에 수신·발신하는 문서를 말한다.
(3) 발신자와 수신자 명의가 같은 문서
행정기관의 장 또는 합의제 행정기관이 자신의 명의로 발신하고 자신의 명의로 수신하는 문서를 말한다.
3) 문서의 성질에 의한 분류(영 제4조)
「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」은 공문서를 그 성질에 따라 법규문서 지시문서·공고문서·비치문서·민원문서 및 일반문서로 구분하고 있다.

 

가) 법규문서
주로 법규사항을 규정하는 문서로서 헌법·법률· 대통령령·총리령·부령·조례 및 규칙 등에 관한 문서를 말한다.
나) 지시문서
훈령·지시·예규·일일명령 등 행정기관이 그 하급기관이나 소속 공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문서를 말한다. 행정법에서는 지시문서를 행정규칙 또는 행정명령이란 용어로 사용하고 있다.
훈령 상급기관이 하급기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한의 행사들 일반적으로 지시 하기 위하여 발하는 명령
지시 상급기관이 직권 또는 하급기관의 문의에 의하여 하급기관에 개별적·구체적 으로 발하는 명령
예규 행정업무의 통일을 기하기 위하여 반복적인 행정업무의 처리기준을 제시하는 문서 로서 법규문서를 제외한 문서
일일명령 당직·출장시간외근무·휴가 등 일일업무에 관한 명령
다) 공고문서
고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리기 위한 문서를 말한다.
고시 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서
공고 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서
라) 비치문서
행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 대장·카드 등의 문서를 말한다.
마) 민원문서
민원인이 행정기관에 허가, 인가, 그 밖의 처분 등 특정한 행위를 요구하는 문서와 그에 대한 처리문서를 말한다.
바) 일반문서
위 각 문서에 속하지 아니하는 모든 문서를 말한다. 일반문서 중 특수한 것으로서 회보와 보고서가 있다.
회보 행정기관의 장이 소속 공무원이나 하급기관에 업무연락•통보 등 일정한 사항 을 알리기 위한 경우에 사용하는 문서
보고서 특정한 사안에 관한 현황 또는 연구·검토 결과 등을 보고하거나 건의하고자 할 때 작성하는 문서

 

마. 문서의 번호(규칙 제8조)
작성 형식 및 문서 번호
조문 형식, 누년 일련번호 사용(예: 법률 제1234호)
조문 또는 시행문 형식, 누년 일련번호 사용
(예: 훈령 제5호, 예규 제5호)
행정업무운영 편람
시행문 형식, 연도표시 일련번호 사용
(예: 지시 제2021-5호)
시행문 또는 회보 형식, 연도별 일련번호 사용
(예: 일일명령 제5호)
연도표시 일련번호 사용(예: 고시 제2021-5호)
시행문 또는 서식 형식, 생산등록번호 또는 접수등록번호 사용
(예: 정보공개정책과-123)
회보 형식, 연도별 일련번호 사용(예: 회보 제5호)
기안문 형식, 생산등록번호 사용(예: 정보공개정책과-123)
※ 일련번호 구분
누년 일련번호: 연도구분과 관계없이 누년 연속되는 일련번호
연도별 일련번호: 연도별로 구분하여 매년 새로 시작되는 일련번호로서 연도표시가 없는 번호
연도표시 일련번호: 연도표시와 연도별 일련번호를 붙임표(-)로 이은 번호